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• 【人民法院报】李伟弟：延安时期干部教育培训工作的实践探索

  中共六届六中全会（扩大）主席团成员。 资料图片 延安整风运动时期，全党范围内开展了普遍的马克思主义教育。资料图片 中共七大会场。 资料图片 习近平总书记强调，要加强干部教育培训，使广大干部政治素养、理论水平、专业能力、实践本领跟上时代发展步伐。近日，中共中央办公厅印发了《全国党员教育培训工作规划（2024—2028年）》。干部教育培训工作作为建设高素质党员干部队伍的先导性、基础性、战略性工程，是新时代加强党的全面领导、改进党的建设的重要方式。党在历史上对干部教育培训工作始终常抓不懈、常抓常新，尤其是在延安时期，随着中国革命向纵深化发展，革命形势、队伍建设、发展需求等方面也同步发生了重大变化，干部教育培训工作在这一阶段逐步向系统化、规范化、正规化方向发展，呈现出鲜明的政治性、革命性、教育性等特质，开了中国式现代化干部教育培训工作的先声。 中共中央到达陕北后，由于革命形势与政治环境发生的重要变化，党的建设需要更具有紧迫性、全面性。但在全国抗战初期，党的干部大约只有2万余人，干部匮乏对这一时期革命任务发展产生了严重影响。张闻天曾专门指出，“干部的极端缺乏——各方面要，无法应付”。与数量上的不足相对应，干部能力不足的问题也日渐突出。这一时期的革命斗争形势极其复杂激烈，革命根据地同时面临革命与建设的双重任务，由此导致干部需要由无产阶级革命者向革命者与建设者的双重身份进行转变，干部队伍整体的思想政治觉悟、革命理论水平、教育文化素养及实践工作能力亟须全面提升。对此，中共中央到达陕北后立即恢复因长征停办的“马克思共产主义学校”，并将其正式命名为“中共中央党校”，于1935年11月中旬正式复校复学。同时，为应对革命发展的现实需求，中共中央政治局特此提出以培训“群众的、军事的、党的、政治的四种人才”为主要目标的干部教育培训工作要求，表明了党的干部教育培训工作向专业性、综合性、精准性发展的客观要求。1937年5月，毛泽东同志在中国共产党全国代表会议上指出，“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部”。随着全面抗战的爆发，中国革命的发展变化赋予了党的干部教育培训工作以重要的历史责任与使命。1937年10月，毛泽东在《目前抗战形势与党的任务报告提纲》中提出了“从苏区与红军的党走向建立全中国的党”这一战略任务。在1938年9月召开的中共六届六中全会决议中提出“必须加紧认真地提高全党的理论水平”，要求自上而下一致努力学习马克思、恩格斯、列宁、斯大林的理论，灵活地把马克思列宁主义及国际经验应用到中国每一个实际斗争中来。自此，延安时期的干部教育培训工作逐步向正规化、现代化方向迈进。这一时期，党的干部教育培训工作集中凸显出以下特点。 在顶层设计方面，制定并实施相关法律与政策，确保干部教育培训工作有法可依、有令可循 1939年4月公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中，要求“实行干部教育，培养抗战人才”。1941年5月颁布实施的《陕甘宁边区施政纲领》中规定“加强干部教育”，“实施公务人员的两小时学习制”。1943年2月公布的《陕甘宁边区简政实施纲要》在“统一干部管理，调整和提高干部”章节中，分析了边区各级干部中诸如缺乏文化知识和独立工作能力，存在狭隘经验主义、宗派主义甚至思想意识腐化蜕化等问题，要求改造行政学院为区县级干部学校，并在重新制定学习计划与学习材料的基础上，坚持贯彻整风的思想教育。同年5月颁布的《陕甘宁边区政务人员公约》中确立了“努力学习，学而不厌，诲人不倦”的干部准则。上述法律法规分别从宪法性规章、政府规定、行为公约等方面对干部教育培训工作进行了确认，赋予了其法律价值与效力。 与上述法律法规相对应，对于干部教育培训工作的相关要求大多以党内政策文件的形式颁布实施。例如，1939年3月，中央干部教育部制定《延安在职干部教育暂行计划》，针对不同的干部分类实施教育培训；1940年1月、3月，中共中央书记处分别发出《对于干部学习的指示》《对于在职干部教育的指示》，中央宣传部先后发出《对于加强干部策略教育的指示》《对于抗日根据地在职干部教育中的几个问题的指示》《对于提高延安在职干部教育质量的决定》等相关文件；1941年12月，根据世界反法西斯战争和中国抗战形势的重大变化，中共中央提出“积蓄力量，恢复元气，巩固内部，巩固党政军民”的方针要求，其中重要内容即在于加强干部的教育培训工作。随后通过的《中央对于延安在职干部学习的决定》《中共中央对于延安干部学校的决定》《对目前党校的整理办法》等相关制度文件，进一步明确了干部教育培训的工作要求、培训计划、指导思想等相关内容，对于整合教育教学资源、提升培训育人实效、优化教师学员队伍等方面起到了重要的推进作用。与此同时，根据中共中央的工作指示，各革命根据地也紧跟延安步伐，借助整风运动的形势相继出台系列文件，进一步加强了干部教育培训工作整顿，如晋察冀边区发布《对于目前各地干部教育的决定》（1940年1月）等。 这一时期对于干部教育培训工作出台了大量的法律制度和政策文件与中国共产党强化党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设密切关联，凸显了中国共产党在逐步从小党发展为大党、从局部执政到创立新中国、从无产阶级革命向社会主义建设过渡等一系列深刻转变的过程中，对于如何培养干部、为谁培养干部、培养什么干部等问题的探索与回答，指明了干部教育培训工作的基本方向和主要内容。总的来看，延安时期是中国革命发展的关键转型期，也是中国共产党积累治国理政经验的重要时期。在中国革命的语境中，这些宏大的历史背景与革命任务要求干部教育培训工作客观上承担着解放人、改造人、培养人的重要功能，而这一功能要求必然是长期性、根本性、革命性的，需要在政治和法律的双重作用下保证实施效果。 在教育原则方面，着重突出问题导向和实践导向，推动马克思主义基本原理与中国革命的具体实际相结合，力求教育走深走实 针对干部队伍整体理论弱化、实践虚化及观念偏差等问题，延安时期干部教育培训的覆盖面不断扩大，培训群体的类型、层次、内容也不断得到提升。据李维汉回忆，1937年5月，仅在中央党校培训的干部学员主体上至少囊括了红四方面军干部、陕北干部、老干部、高级干部、少数民族干部、抗大党员、白区学运干部、工农以及文化水平较低的干部等群体。这一时期人员分级分类教育体现出因需施教、因材施教的工作理念，也表明了干部教育培训工作逐步系统化的态势。 鉴于文化程度、工作性质、学员结构等差异，这一时期贯穿干部教育培训工作的主线是依靠科学理论指导科学实践活动，其主要内容是围绕马克思主义的基本理论及其在中国革命中的具体运用。中共六届六中全会把学习提升到关系党的根本目标的战略高度，毛泽东在会上提出了实现马克思主义中国化的伟大任务，他强调，“学习理论是胜利的条件”，并向全党发出开展学习竞赛的号召。张闻天着重说明了“理论联系实际”的深刻内涵，即加强马列主义的革命精神与方法的教育，用实际问题来说明马列主义的原则。会后，中央党校在课程设置上着重突出了马克思主义理论与党的建设相关内容的学习。例如，将党史、党建教育摆在干部教育培训的重要位置，在开展“联共（布）党史”学习的同时，由陈云讲授《党的基本组织原则》《组织工作与领导方法》《支部工作》，谢觉哉讲授《中国共产党》《党员》等专题。在中共中央《对于干部学习的指示》中，再次强调全党干部都要学习和研究马列主义的理论及其在中国的具体运用；在《对于办理党校的指示》中，明确了党校的基本任务是“以马克思列宁主义理论与实际教育干部”，教学的中心目标是“求得理论与实际的一致”。1941年5月，毛泽东在《改造我们的学习》报告中提出，干部教育培训“应确立以研究中国革命实际问题为中心，以马克思列宁主义基本原则为指导的方针，废除静止地孤立地研究马克思列宁主义的方法”。同年12月，《中共中央对于延安干部学校的决定》重点纠偏了在干部教育培训工作中存在的教条主义、主观主义、本本主义等错误倾向，强调学习马克思主义理论是为了解决中国革命的实际问题，而不是各种原则的死记和背诵，要求加强对国史、国情、党史及政策的教育，“使学生既学得理论，又学得实际，并把二者生动的联系起来”。 上述教育实践凸显了干部教育培训工作中的政治导向和科学属性。其深刻价值在于，中国共产党在彼时历经二十余年的艰苦奋斗后，需要建构出一套符合马克思主义理论与中国革命实际的话语逻辑和实践范式。这一“结合”的过程并非“话语再造”或“概念重塑”，而是逻辑契合、内容互嵌、语用融合的，具有对中国革命实践进行正确引领和科学阐释的功能，由此体现了党在干部的思想引领、价值规范、行为塑造等方面力图实现一体化、本土化的实践倾向。 在教育内容方面，坚持解决思想问题与实际问题、提升革命素养与建设能力同步进行，为革命转型奠定了基础 毛泽东在创办党的历史上第一所干部学校——湖南自修大学时，即明确了思想教育与知识教育相结合的教学要求。可以说，党的干部教育培训工作在开展之初就具有实现思想解放与人的解放双重功能。为了实现这一目标，党的干部教育培训迥异于旧式的私塾教育，也不同于资本主义学校的“文明教育”，其鲜明地体现出阶级性、实践性和革命性等特征。历经多次调整和优化，延安时期的干部教育培训工作在教育内容上，主要分为四类：一是业务学习。从事党务、政治、宣传、组织、经济、卫生、民运等各个部门的干部均要开展业务学习，学习内容囊括相关业务知识、政策法令、工作经验、相关历史及科学知识等方面。二是政治学习。包括时事教育和一般政策教育，主要以报纸、时事报告、时事讨论会等形式进行。三是文化教育。涵盖了国文、数学、历史、地理、自然知识和政治常识等方面的学习，例如徐特立、廖承志等人就在中央党校讲过自然和地理课。四是理论教育。主要包括马克思主义世界观教育、党的宗旨和党性教育、具体科学理论学习等方面。这四类课程有机结合、互相嵌入，形成全面提升思想教育、知识水平及能力培养的教学体系，着力在通过革命活动实现人身解放的同时，以教育培训的形式使党的广大干部自觉融入人民革命中，从“灵魂深处”找寻和践行中国革命的使命与责任。 为提升教育教学实效，延安时期党的干部教育培训工作在教学过程中与现代教育进行对接，对教育环节进行了深度优化，建立起科学的教学体系。首先，在教学理念上，对不同层次、不同需求、不同类别的干部教育培训工作思路进行了统一，即通过将学习与工作放置在同等地步，构建了全党上下一起学、在战斗和工作中学、党校集中学和“见缝扎针”学的教育工作理念。其次，在教学管理上，建立了一系列常态化学习的制度，切实保障干部教育培训工作严格规范、行之有效。一是设立学习节，加强学习的普及化、大众化、常态化。自1940年起，确定每年5月5日为“五五”学习节，专门对干部教育培训工作进行总结和表彰。二是规定固定的学习时长。要求党员干部在不妨碍业务工作、战争、身体健康等情况下，一律坚持每日两小时学习制。三是成立学习小组。将文化理论水平相近的同一单位干部进行编组，分类开展学习研讨、互促互学。四是建立讲授辅导制度。以设置学习小组指导员、巡回教育站、顾问团等形式，广泛开展学习指导和答疑解惑工作。五是实行定期测验考试。以日常考查、临时测验、学期考试、毕业考试等多种形式强化教育观测和监督学习。六是建立考核评定制度。以政治鉴定或组织鉴定衡量学员党性修养，以学业鉴定审核党员学习成绩，加强过程管理和成效考核。再次，在学习方式上，主要以自学、讨论、座谈、讲课等形式为主，注重精学、细学、研学、联系党史与实际问题学，促使干部教育培训学讲结合、学懂弄通、真学真用。尤为重要的是，通过自上而下和自下而上相结合的方法，使广大党员干部将历史与现实、个体与社会、局部与整体等不同层面的问题进行了全方位、多角度、系统化的学习，真正融入党的思想路线和方针政策中，建立起统一的思想认知和规范认识。 事实证明，坚持不懈用党的创新理论凝心铸魂、强基固本是党的建设的重要经验，也是干部教育培训工作的内在要求。回溯延安时期的实践经验，主要着力于为新时代干部教育培训工作科学体系的构建提供“一泓清泉”，在新的历史方位中，干部教育培训工作更需要着眼于为党育人、为国育才的宏伟使命，以深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育为主线，全面提高干部素质和能力。 〔本文系2022年度国家社科基金重大项目“延安时期中国共产党防范化解重大风险研究”（22&ZD025），2020年度国家社会科学基金青年项目《延安时期中国共产党的群团组织建设经验及其当代启示研究》（20CDJ005）的阶段性成果〕 （作者单位：西北政法大学马克思主义学院） 【人民法院报】延安时期干部教育培训工作的实践探索 https://rmfyb.chinacourt.org/content/202503/21/article_968592_1390963239_5947844.html

  2025-03-21

• 范鹏伟：秦汉魏晋时期的宝、宝人及其地域

  提要：赛是古代一种针对特定地区少数民族所制定的赋役政策，国家允许这些少数民族缴纳资以代替徭赋。资是经济范畴内的事务，赉人是一个特殊的经济群体，而非民族。阆中资人在西汉初和东汉末活跃于历史舞台之上，他们受到刘邦、张鲁、曹操的青睐，既因其人勇猛的特点，更因其经济特性和地缘优势。魏晋以降，赉的政策仍有延续，晋时户调式有对于宝布的记载，但西晋以后赛人的活动已不多见。 “寶人”在秦汉魏晋时期多见记载，在西汉建国及三国鼎立过程中都有宝人的身影，建国巴蜀的成汉李氏，也是寶人之后。宝人群体曾在秦汉魏晋时期的军事、政治上发挥过重要作用，因此，学界对其多有研究。“寶”本是秦汉之际针对南方地区某些蛮夷所实行的赋役名称，“宝人”原指缴纳宝的人。尽管“寶”的本义在史书中有明确记载，但一些有关宝人的研究成果多将其目为族属名称。宝为何会由一种赋役“转变”为族属名称，究竟是其本身在魏晋之际发生了改变，抑或后来的研究者理解出现了偏差?细检汉唐之际的史料可以发现，赛在秦汉乃至魏晋时期都更多地与经济事务有关，秦汉时期寶人活动多见于记载的原因值得深究。本文试图在前人基础之上，就秦汉魏晋时期中央王朝有关宝的政策、寶人是否民族、宝人的活动等问题再作探讨，以求教于方家。 一、寶与賽人的本义 对于“寶”的本义，文献中有较明确的记载，如《说文》载：“寶,南蛮赋也。”但在有关宝人的论述中，一些学者会有意识或无意识地将宝人目为一个民族。陈寅恪《天师道与滨海地域之关系》言：“巴寶为笃信天师道之民族，范长生本为天师道之教主……否则范氏以汉族儒者，竟倒行逆施，助寶逐华。诚如夏曾佑所言，其用心殆不可解也。”唐长孺《范长生与巴氐据蜀的关系》一文也将宝人视为民族。童恩正《古代巴境内民族考》一文进一步认为，“宝是川东一种古老的土著部族，其中心在今渠县一带”,“賽就是板桥蛮”,并指出“将巴族(廪君种)和板桥蛮(赛)混为一谈，其实这是错误的”。童文不但将賽视为民族，并将之确定为板楣蛮。 薛宗保《古代巴地的地域及民族考辨》一文则认为：“板桥蛮应是姬姓巴子国覆灭后，对巴山南麓彭人与原有土著氏族融合后的泛称；之后，为向秦人交纳贡赋，而称‘寶',以‘寶’名人，则起于汉世。寶,可以是对一个区域族群的泛称，但不是一个民族学意义上的名称。”薛文与童文不同，认为宝不是民族，同时也注意到“巴地许多地区有别的民族称贡赋为‘宝',从另一角度佐证了‘宝'不是族名”。尽管认识到寶是一个区域族群的泛称，不是民族学意义上的名称，但薛文是从民族迁徙融合角度来探讨的，实际上仍是从民族角度来认识，内在地仍将賽视为“族群”的称谓。即便如此，薛文的观点似乎也不是主流，学界仍更多地将资视为民族。如王晓天、黎小虎《板桥蛮(蜜人)源流考略——廪君之后还是“百濮”先民?》一文和朱圣钟《族群空间与地域环境——中国古代巴人的历史地理与生态人类学考察》一书，他们的观点与童文大致相同，既指出廪君种与板循蛮的差别，又将蜜视为民族。 涉及宝人的传世文献记载主要在《后汉书·南蛮西南夷列传》《华阳国志》《魏书》及《晋书》中，资料的相对匮乏是对有关蜜与寶人的问题认识不一的主要原因。“賽人”究竟是不是民族，还应从“宝”的本义及“宝人”的活动记载入手。 寶之本义，按照《说文》的解释“宝，南蛮赋也”,表示一种经济事务。《华阳国志·巴志》载： 秦昭襄王时，白虎为害，自黔、蜀、巴、汉患之。秦王乃重募国中：“有能煞虎者邑万家，金帛称之。”于是夷朐忍廖仲、药何、射虎秦精等乃作白竹弩于高楼上，射虎……秦王嘉之……乃刻石为盟要：复夷人顷田不租，十妻不算；伤人者，论；杀人雇死，偻钱。盟曰：“秦犯夷，输黄龙一双。夷犯秦，输清酒一钟。”夷人安之。汉兴，亦从高祖定乱，有功。高祖因复之，专以射虎为事，户出寅钱口四十。故世号白虎复夷。一曰板桥蛮。 在这里，賽以赋的意义出现，称为“宝钱”,很明确地指一种经济事务。《后汉书·南蛮西南夷列传》载：“秦昭王使白起伐楚，略取蛮夷，始置黔中郡。汉兴，改为武陵。岁令大人输布一匹，小口二丈，是谓赛布。”宝布与钱虽有不同，但也是经济范畴。《魏书》《晋书》也同样将寶视为一种经济事务，并将其历史追溯至秦时。 《魏书·宝李雄传》载： 寅李雄，字仲俊，盖廪君之苗裔也。其先居于巴西宕渠。秦并天下，为黔中郡，薄赋其民，口出钱三十，巴人谓赋为“寅”,因为名焉。 《晋书·李特载记》载： 秦并天下，以为黔中郡，薄赋敛之，口岁出钱四十。巴人呼赋为寅，因谓之寅人焉。及汉高祖为汉王，募寅人平定三秦，既而求还乡里。高祖以其功，复同丰沛，不供赋税。 显而易见，上述史料的共同点在于“寶”在其中都表示经济事务。如果细究其差异，《魏书》《晋书》将“口(岁)出钱三十(四十)”的赋税政策系于秦时，而《华阳国志》与《后汉书》只记载了秦时有薄赋的政策，并未涉及具体宝钱数。《后汉书·南蛮西南夷列传》“巴郡南郡蛮”条又载：“及秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女，其民爵比不更，有罪得以爵除。其君长岁出赋二千一十六钱，三岁一出义赋千八百钱。其民户出嫁布八丈二尺，鸡羽三十。汉兴，南郡太守靳强请一依秦时故事。”注引《说文》:“惊，南郡蛮夷布也。” 鉴于史料的先后问题，结合《华阳国志》《后汉书》的记载，可以归纳出如下几点：第一，秦时已有针对蛮夷的薄赋政策，具体之施行，不同地区、不同对象之间稍有差异。有施于秦黔中郡的“输布一匹，小口二丈”者，有施于巴中的“君长岁出赋二千一十六钱，三岁一出义赋千八百钱。其民户出嫁布八丈二尺，鸡羽三十”者②,也有施于巴郡白虎复夷的“顷田不租，十妻不算，一户免其一顷田之租税，虽有十妻，不输口算之钱”者。第二，上述史料皆与賽有关，则宝之形式并不限于货币，布、羽乃至赋税减免均可视作寶。很明显，宝本属经济范畴这一点，以上史料并无不同。 “资人”之称因宝而来。对于寶人族属，一般有三种观点：其一认为寶人为板桥蛮，其二认为宝人为廪君种，其三认为寶人为巴人一支。三种观点基本来源于上文所引诸条，未有定论，这就说明这些史料本身在论证方面存在着缺陷。首先，《华阳国志》及《后汉书》的记载中，上引史料系于“板桥蛮”下，可以证明板楣蛮白虎复夷为缴纳寶的蜜人，但却不能倒过来证明蜜人即板桥蛮。其次，廪君种在秦汉时期享有赋役优待政策，至西晋时寶人李雄亦号为廪君之苗裔。与上条一样，只能证明廪君种为寶人，不能证明资人就是廪君蛮。最后，《魏书》《晋书》对寶人的来源提供了另一种解释：巴人谓赋为“寶”,由于巴人方言，所以谓之寶人。但没有明确说明是巴人将其他群体以方言称为“寶人”,还是巴人以方言自称为“寶人”。 可以看出，缴纳寶或者享有赋役优待政策的对象，史料中“板楣蛮”“廪君种”“夷人”“南蛮”“蛮夷”兼而有之，所以，征收寶的对象应是泛指某些特定地区的蛮夷之人。《华阳国志》中之“复夷”系于板楣“蛮”下，《后汉书》说“复夷”号“板循蛮”,“夷”“蛮”混用即表明“夷”“蛮”不分。实际上“蛮”“夷”本身就是不能确定族属的泛称。所以，寶人本质上应是泛指缴纳资的经济群体。在地域分布上，文献记载中巴郡、南郡、黔中郡、长沙国或具体的宕渠、阆中、朐忍、无阳等地皆有缴纳寶的宝人分布(图1)。秦汉时期西南地区少数民族族属复杂，在如此广阔的地域内都存在的蛮夷，其是某一种特定民族的可能性较小。 图1文献所见秦至汉初资人分布示意图 图片来源：据谭其骧主编《中国历史地图集》(中国地图出版社，1982年)秦“淮汉以南诸郡”图标示。 出土文献为上述认识提供了有力证据，张家山汉简《奏谳书》载： 十一年八月甲申朔己丑，夷道介、丞嘉敢谳之。六月戊子发弩九诣男子毋忧，告为都尉屯，已受致书，行未到，去亡。毋忧曰：蛮夷大男子岁出五十六钱以当徭赋，不当为屯，尉黑遣毋忧为屯，行未到，去亡，它如九。黑曰：南郡尉发屯有令，蛮夷律不曰勿令为屯，即遣之，不知亡故，它如毋忧。诘毋忧，律蛮夷男子岁出寅钱，以当徭赋，非曰勿令为屯也，及虽不当为屯，黑已遣毋忧，即屯卒，已去亡，何解?毋忧曰：有君长，岁出寅钱，以当徭赋，即复也，存吏，无解。问，如辞。鞠之：毋忧蛮夷大男子，岁出寶钱，以当徭赋，黑遣为屯，去亡，得，皆审。疑毋忧罪，它县论，敢谳之，谒报。署狱史曹发。吏当：毋忧当腰斩，或曰不当论。廷报：当腰斩。 此事件发生于高祖十一年(前196),对于认识寶人历史价值较大。 首先，《奏谳书》此条是对于宝的原始记载，其中，高祖十一年南郡宝人所需要交纳的寶钱与《华阳国志》《后汉书》《魏书》《晋书》中所记载的数额均不同，如果不是后来的记载有讹误，那就说明西汉早期各地区纳宝者之间仍然存在差异。这与前文归纳的秦时的不均衡政策很相似，两者之间应该存在继承关系。既然秦时不同寶人有不同的纳宝政策，西汉初年要搞整齐划一确无必要。此则材料中，寶确实是与徭赋有关，这就证明了后来传世史料记载的正确。同时，也可以证明至少在高帝时期，寶是一种经济事务而非族属名称。 其次，“蛮夷大男子岁出五十六钱以当徭赋”。毋忧自称蛮夷大男子，而并未具体言及某一民族，说明资所针对的是泛指的蛮夷而非特指的某个民族，这也印证了上述对于宝赋征收对象的推测是正确的。 最后，《奏谳书》中有“当徭赋”“即复”,而《华阳国志》中也提到了“复夷”,则说明寶不仅可以抵偿赋税，还可以抵偿徭役，最终得以实现“复”的效果。根据《奏谳书》中男子毋忧与官吏的诘答，毋忧声称其缴纳宝钱后就不应该再被征发去充当屯卒，身为当时人的毋忧应该是熟知有关规定的。《奏谳书》所载多为疑难案件，对适用刑罚存在争议，官吏说“及虽不当为屯，案已遣毋忧，即屯卒”,由其语气可以看出，缴纳宝钱的毋忧可能原本不用去“屯”。这说明汉代缴纳餐钱者一般情况下不需要充当屯卒。魏永康《张家山汉简“蛮夷律”辨正》一文指出，毋忧“被征发并不是服‘徭役’或‘兵役’,而是国家针对军情危机所采取的应急措施”,“蛮夷被征发兵役在秦及汉初并不是惯例”。 长沙走马楼西汉古井简牍中有一则“无阳雕夷乡啬夫襄人收寶案”: □史巴人、胡人讯襄人，要道辞曰：府调无阳四年寅粜卖取钱输临沅食官、厩，偿所赎重贾钱，皆急缓。夷聚里相去离远，民贫难得。襄人令译士五搞收乙。 □择船一搜士五定所，当米八斗。肠七十五斤，士五强秦、磨、仆各廿五斤。非搞家寅肠，襄人自卖得士五共吸为大男共来予肠十五斤。士五工期为□。…… □秦、仆，中环轻半。士五共搞来言曰：为雕夷主襄人收寅，磨、仆、强(秦)予搞肠各廿五斤，不智(知)当米数。搞去后不识日，强秦、磨、仆之田，到栖溪涌见一吏□。 根据整理者释读，此案是长沙内史府征收“赛”税过程中与纳资者发生纠纷而引发的诉讼案，整理者指出：“汉长沙国对蛮夷地区征纳赋税，其‘寶'的内容可以是‘肠’‘船’等其他不同物。”简文中说人则称“夷”,说赋税则称“寶”。此外，新公布的荆州胡家草场简牍中也有一则与寶有关： 蛮夷长以上，其户不宝；其邑人及戎、翟(狄)邑，岁出宝，户百一十二钱，欲出金八朱(铢)者，许。 这些出土文献进一步说明寶在汉初是指经济事务，而不是特定民族，同时也进一步反映出不同地区、不同宝人所纳宝的数量和形式并不一致。 张家山汉简发掘于湖北江陵地区，即汉代的南郡地区。汉代的南郡地区位处巴地东部，虽与巴地相接，但并无统属(图1)。长沙走马楼西汉古井简牍发掘于湖南长沙，即汉代的长沙国。因此，结合传世文献与出土简文可以确知，起码在巴、南郡和长沙国同时存在有缴纳寶的蛮夷。这就说明：一，缴纳宝赋者并不局限于《华阳国志》《魏书》《晋书》所言之巴地，因此将资人与巴人视为一体并不正确。二，南郡人毋忧言其缴纳賽,长沙国也有缴纳蜜的蛮夷，说明巴地之外，宝在其他地区也有实施，因此，以巴方言解释蜜为赋的说法也存在问题。 综上，可以大致归纳出寶的本义：一种针对特定地区蛮夷民众的赋役政策，国家允许这些蛮夷民众缴纳宝以代替徭赋。此一政策大致起于秦国，汉代因袭，各时期、各地区之间虽具体缴纳之寶的数额或品种虽不一致，但政策的主旨基本相同，即某些蛮夷之民可以纳寶代徭赋。秦汉时期的蜜人地域分布较为广泛，现可确知巴郡、南郡、长沙国等地皆有分布，这些人被中央政府称为蛮夷，具体民族并不确定。因此，蜜人是一个经济范畴内的享受特殊赋役政策的群体，而非一个民族。 二、两汉时期賽人的活动 有关秦时“宝”起源的记载，文字虽略有差异，但不出上文所引几条。秦汉时期宝人曾参与中央王朝的征服战争。后来学者的研究中有意无意地将宝人视作一个民族，很大程度上正是因賽人作为一个群体参与了中央王朝的某些活动。寶人群体的一度活跃使史家与一些研究者在理解上发生了偏差。因此，有必要就寶人在汉魏之际的相关活动进行一些讨论，以便正确认识宝人参与中央王朝战争的身份定位及其得以参与的原因。 《后汉书》“板桥蛮”条对白虎复夷之记载为： 板桥蛮夷者，秦昭襄王时有一白虎……时有巴郡阆中夷人，能作白竹之弩，乃登楼射杀白虎。昭王嘉之……至高祖为汉王，发夷人还伐三秦。秦地既定，乃遣还巴中，复其渠帅罗、朴、督、鄂、度、夕、龚七姓，不输租赋，余户乃岁入蜜钱，口四十。 内容与前引《华阳国志》大致相同，但将白虎复夷所居之地“朐忍”变为了“阆中”。唐代《通典》亦称“阆中夷”。《华阳国志·巴志》又载： 汉高帝灭秦，为汉王，王巴、蜀。阆中人范目，有恩信方略，知帝必定天下，说帝，为募发寅民，要与共定秦。秦地既定，封目为长安建章乡侯。帝将讨关东，寅民皆思归；帝嘉其功而难伤其意，遂听还巴。谓目曰：“富贵不归故乡，如衣绣夜行耳。”徙封阆中慈乡侯，目固辞，乃封渡沔侯。故世谓：“亡秦范三侯”也。目复请除民罗、朴、昝、鄂、度、夕、龚七姓不供租赋。 高祖谓范目“富贵不归故乡，如衣绣夜行耳”,并封其为阆中慈乡侯，则范目所发之宝民当是居于阆中附近。《风俗通义·佚文》载：“巴有宝人，剽勇。高帝为汉王时，阆中人范目说高祖募取宝人，定三秦，封目为阆中慈凫乡侯，并复除目所发寶人卢、朴、沓、鄂、度、夕、袭七姓，不供租赋。”《晋书·乐志》也有提及：“汉高祖自蜀汉将定三秦，阆中范因率寶人以从帝，为前锋。及定秦中，封因为阆中侯，复賽人七姓。”皆言范目为阆中人。《三国志·蜀书·邓张宗杨传》载汉昌“县有宝人，种类刚猛，昔高祖以定关中。巴西太守庞羲以天下扰乱，郡宜有武卫，颇招合部曲”。汉昌在东汉末曾隶属于治阆中之巴西郡。综上，则范目所发为阆中一带寶人当可信据。至于秦时射虎之夷是朐忍夷还是阆中夷，因有抵牾，暂不明确。 秦时某些蛮夷虽享受薄赋政策，实际上仍需缴纳赋税或替代物资。此时高祖复七姓租赋，则七姓之人可能连寶也不需要缴纳了。高祖所发蛮夷中，范目当是首倡其事且实力雄厚者，因而范目所发之中有七姓可以得复。七姓之外的其余寶人，虽也有优待，却仍需缴纳一定量的宝。《后汉书》就特别指出：“余户乃岁入寶钱，口四十。” 高祖为何要募发寶人? 《后汉书·南蛮西南夷列传》“板桥蛮”条载：“阆中有渝水，其人多居水左右。天性劲勇，初为汉前锋，数陷陈。……至于中兴，郡守常率以征伐。”板楣蛮因天性劲勇，在秦汉以来的历史中，多次被征募用以平定叛乱。除高祖因之还定三秦外，东汉时期就有数例被时人提及： 灵帝光和二年，巴郡板桥复叛，寇掠三蜀及汉中诸郡。……汉中上计程包对曰：“板楣七姓，射杀白虎立功，先世复为义人。其人勇猛，善于兵战。昔永初中，羌入汉州，郡县破坏，得板楣救之，羌死败殆尽，故号为神兵。羌人畏忌，传语种辈，勿复南行。至建和二年，羌复大入，实赖板楣连摧破之。前车骑将军冯混南征武陵，虽受丹阳精兵之锐，亦倚板楣以成其功。近益州郡乱，太守李颛亦以板楣讨而平之。” 寶人群体中不只板桥蛮一种，板桥蛮勇猛善战，其他蛮夷当也相差不多。这一特点虽可能是其得受高祖青睐的原因之一，但勇猛善战并非寶人群体所独有，因此，寶人受到青睐应还有其他原因可寻。 《史记·高祖本纪》载：“汉王之国，项王使卒三万人从，楚与诸侯之慕从者数万人。”汉元年，刘邦受封汉王，带入汉中的兵力实属有限。其要返还关中逐鹿中原，兵力上的需求自然很急迫。阆中人范目此时进言募发寶人，固然有寶人作战素质高的原因，但其兵力充足的天然优势应更加重要。这也解释了为什么对于高祖募发寶人的史料要强调其为宝人而不强调其民族。前已论证，寶人群体自秦时以来享受赋役方面的优待政策，寶人以宝代徭赋，不负担兵役。汉王还定三秦，前此无役之累的寶人群体这时因形势需要也被纳入征募对象，“募发”二字就能反映出其中的意味。在此偏僻之地，相对而言，蜜人本身人力资源较充足，能够募发的从征者当不在少数，这对于刘邦来说是有力的补给。 高祖募兵当然不会只募发蜜人或阆中蜜人，何以阆中范目及其领导下的寶人成为其中的佼佼者?除了范目主动投靠的缘故外，当有更深层的原因。 阆中地处汉中巴蜀之间，位置优越，交通便利。溯嘉陵江北上，水陆皆可通汉中，并可进至于关中，沟通秦岭南北之故道即在嘉陵江上游地区。曹刘相争之时，蜀将张飞所镇就在阆中，亦可见阆中之重要。而渠江上游，也有谷道可至汉中，后来之米仓道大致即如此走向。《晋书·李特载记》又载：“汉末，张鲁居汉中，以鬼道教百姓，寶人敬信巫现，多往奉之。值天下大乱，自巴西之宕渠迁于汉中杨车坂，抄掠行旅，百姓患之，号为杨车巴。魏武帝克汉中，特祖将五百余家归之，魏武帝拜为将军，迁于略阳，北土复号之为巴氐。”宕渠在渠江流域，寶人北上归附汉中张鲁、曹操，与汉初阆中范目所发之宝人北上支援刘邦相类似。范目所发之阆中宝人，其所居皆是水道便利之地，因此，范目所发寶人能够脱颖而出，除了其人有勇力、其寶人身份所积聚的人力资源优势外，其人所居之地的地理位置也是重要原因。 地域因素重要性在此后更加凸显。秦汉曹魏时期活跃于史书记载中的宝人大致分布在阆中、宕渠、汉中一带。从图1可以看出，这一地带河谷密集，水陆谷道众多，距离汉中、关中乃至陇右相对较近，交通便利。一旦有事，此处兵力既可迅速驰援，又可用以自保。汉初刘邦依靠阆中寶人还定三秦、东汉常以板桥蛮平定羌乱、东汉末巴西太守宠羲招合寶人都是很好的例子。 东汉末，刘璋、张鲁、曹操、刘备相继用兵于此，这一地带又成为多方必争之地。《华阳国志·刘二牧志》载：“张鲁稍骄于汉中，巴夷杜渡、朴胡、袁约等叛诣鲁。璋怒，杀鲁母弟，遣和德中郎将庞羲讨鲁。不克。巴人日叛。乃以羲为巴郡太守，屯阆中御鲁。羲以宜须兵卫，辄召汉昌寶民为兵。”刘璋抵御汉中张鲁，即以阆中为据点。《三国志·魏书·武帝纪》载：“九月，巴七姓夷王朴胡、寶邑侯杜渡举巴夷、寶民来附，于是分巴郡，以胡为巴东太守，渡为巴西太守，皆封列侯。”此事发生于建安二十年(215)九月曹操攻取汉中之时。张鲁退守之际，本有“依杜渡赴朴胡相拒，然后委质”的计划，结果杜渡、朴胡归附曹操，两月之后张鲁便投降。曹操与刘备在汉中的争夺战随即展开。这些战争中，寶人居地始终处在双方拉锯战的前沿，所以，曹操笼络分封寶人首领，显然不只是对其举众来附的恩赐，当也有稳定战略要地的用意。这样看来，刘邦、张鲁、曹操等人所吸纳之宝人，实际上并非一味追求其勇力与兵力充裕或不加区别地凡宝皆可，而是有所选择的。这些被募发的寶民，其所居之地优越的战略位置应当是其得以在历史上留名的首要原因。 三、魏晋以降的赉人 宝人被视为民族很大程度上与宝人总是以群体出现在史书记载中有关，汉魏时期寶人活跃且受到中央王朝青睐的原因前文已有解释。西晋末，曹操迁于略阳之宕渠寶人李氏后裔入蜀建立成汉政权，宝人又一次进入史家视野。而且，由于李氏在南北纷争之际曾雄踞一方，因此更容易使人将寶人视为民族。但实际上，西晋以后，宝人活动在史书中渐趋消失。西晋末李氏崛起的过程中，其所依靠的力量中已经看不到寶人群体的特征。《晋书·李特载记》: 元康中，氐齐万年反，关西扰乱，频岁大饥，百姓乃流移就谷，相与入汉川者数万家。特随流人将入于蜀。 流人布在梁益，为人佣力，及闻州郡逼遣，人人愁怨，不知所为。又知特兄弟频请求停，皆感而恃之。且水雨将降，年谷未登，流人无以为行资，遂相与诣特。特乃结大营于绵竹，以处流人……与骧改其购云：“能送六郡之豪李、任、阁、赵、杨、上官及氐、叟侯王一首，赏百匹。”流人既不乐移，咸往归特，骋马属键，同声云集，旬月间众过二万。流亦聚众数千。特乃分为二营，特居北营，流居东营。 可以看出，李氏成事所依靠的主要是流民，这一群体之中汉族、外地氐族或者其他民族之人不在少数，相对于“六郡流人”而言，李氏周围原本的寶人群体比重显然少之又少。李氏在汉末被迁于略阳，其入蜀过程中的战事主要发生在剑阁、梓潼、绵竹、成都及广汉一线，稍后方北上攻巴西、汉中等地，可见，秦汉时具有地域优势的寶人，此时的重要性已今非昔比。秦汉以来，活跃于历史舞台的寶人，居地处在中原王朝实际控制区的边缘地带，汉末又在各方势力争战的前沿，因而备受重视。晋以后，中原王朝的实际控制区扩大，活跃于汉代的寶人原本的地域优势开始下降。西晋后，寶人少见于记载，原因可能就与中央王朝对蜜人力量并不倚重有关。 《晋书·食货志》:“又制户调之式：丁男之户，岁输绢三匹，绵三斤，女及次丁男为户者半输。其诸边郡或三分之二，远者三分之一。夷人输寶布，户一匹，远者或一丈……远夷不课田者输义米，户三斛，远者五斗，极远者输算钱，人二十八文。”《食货志》所载属较为稳定的制度范畴，从其时户调式中仍涉及夷人缴纳寶布且相对仍有优待可以看出，其时针对夷人的政策在一定程度上继承了秦汉以来的做法。既然有寶,则有纳寶之宝人；既然称夷人，则说明此时寶人仍未被视为具体民族。不过，相较于汉初“蛮夷男子岁出寶钱，以当徭赋”,晋时户调式在制度层面体现出更强的规范性。制度性越强，特殊性越小。当寶这一政策的特殊性逐渐被制度规范取代后，寶人这一经济群体赖以存在的特殊性也随之消失。这可能也是寶人在晋以后少见于记载的原因。 此外，细检史料，以下三条记载可能容易被当作宝人为民族的佐证，还需作些讨论。 第一，《华阳国志·李特雄期寿势志》:“祖世本巴西宕渠寶民，种党劲勇，俗好鬼巫。汉末，张鲁居汉中，以鬼道教百姓，賽人敬信。”《晋书·李特载记》所记与此大致相同。此条记载论证寶人信仰道教并无问题，但若以此将寶人视为一个民族，则值得讨论。巴蜀之地的少数族群敬信巫现实属常态，宝本是针对蛮夷的政策，蛮夷之人敬信道教也可理解。以有同样信仰而判定其为同一民族显失粗泛。 第二，《周书·阳雄传》载：“除洵州刺史。俗杂賽、渝，民多轻猾。雄威惠相济，夷夏安之。”朱圣钟认为：“北魏洵州治旬阳，即今陕西旬阳县，‘寶’‘渝’‘夷’指板桥巴人，则北魏今陕西旬阳一带有巴人，他们是汉初刘邦所迁宝人后裔。”其实，夷夏作为种族之分尚可理解，寶渝作为民族就存在问题。渝当指渝水流域，亦即渠江流域，是地域而非民族概念，渝水流域有寶人聚居前已述及。寶渝并列，渝非民族，宝应也非民族。此处的宝应指賽人生活的地域。所谓“俗杂蜜渝”当理解为因两地地近，故而洵州与寶渝之地风俗有类似之处。《周书》撰作时代相对较晚，其在表述上有模糊之处在所难免。这正反映出随着时代的迁延，后世对“寶”义的理解会出现偏差。 第三，《魏书》李雄传记冠名“寶李雄”。魏收在《魏书》中对一些对立少数民族政权特加民族以区别之，如卷九十五列传第八十三之篇名“匈奴刘聪羯胡石勒铁弗刘虎徒何慕容魔临渭氐苻健羌姚苌略阳氐吕光”。那么,“寶李雄”也是以民族称之吗?实际上，《蜜李雄》传并未与其他少数民族政权统治者一同列于卷九十五，而是置于卷九十六列传第八十四《僭晋司马叡》传之后。司马氏不是少数民族，魏收不书其民族，而冠之以“僭”,意在宣示正统，否定司马氏东晋政权的合法性，其用意自然是贬义的。卷九十七列传第八十五《岛夷桓玄海夷冯跋岛夷刘裕》、卷九十八列传第八十六《岛夷萧道成岛夷萧衍》冠之以“岛夷”自然也是有意贬之。魏收作传名是有其原则的，如果“賓”是李雄的民族称谓，那么,魏收为何不将其合于卷九十五列传第八十三中?如果是因为篇幅问题，那么按照顺序，似也应在卷九十六中将《寶李雄》传置于《僭晋司马叡》传之前，这样才能上接前卷而不失体例。但魏收未如此处理，应当是有其用意的。“僭”“岛夷”皆是贬义，因而间于其中的“寶”也应该是取贬义。“宝”之贬义何来?作为史官，魏收应该对历史上针对宝人之政策以及寶人群体之构成较为熟悉，“寶”是针对蛮夷的赋役政策，宝人是蛮夷，因而，称“寶李雄”与称“蛮夷李雄”相差不大，故而以“宝”冠之，与“岛夷”用意类似。实不能据此将“寶”作民族解。 四、结语 以往的一些研究中多将秦汉魏晋时期活跃于史书中的“宝人”目为民族，通过回顾“宝”的本义可以发现，寶是秦汉时期针对特定地区蛮夷的一种赋役政策。在汉初的巴郡、南郡、长沙国等地都有施行。这些地区的蛮夷之民通过缴纳一定数额的“寶”来获得免除徭赋的优待。秦汉时期“寶”的数额和形式在不同时期、不同地区存在差异。魏晋时期，寶的政策应该仍有承继。 宝是经济事务，寶人是一个经济范畴内的特殊群体，而非一个民族。梳理历史上赛人群体的活动可以发现，西汉初年高祖刘邦因阆中范目而募发宝人助其还定三秦，有蛮夷之人勇力的因素，但更重要的则是寶人这一群体赋役政策的特殊性和其所处地域的重要性。寶人以宝代役，因而具备较充足的兵源优势，范目所发的阆中寶人聚居地水陆交通便利，战略位置重要，能够对中原王朝提供有力支持。这也是汉末纷争之际张鲁、曹操吸纳特定地区宝人的重要原因。晋时户调式有对于寶布的规定，则其时宝的政策与寶人群体还存在。但西晋以降，宝人在历史中不再活跃，西晋末寶人后裔宕渠李氏兴起的过程中，寶人群体已不再是其依据的主要力量。这应与西晋以后旧时活跃资人的地域优势下降以及賽这一政策的特殊性消解有关。 賽人以群体活动进入史家视野，容易被误解为一个民族。其在汉代的活跃，主要是因为其经济特性和地域优势。《魏书》中存在《賽李雄》传，不但不能作为宝是民族的证据，相反，魏收的立传原则正好证明“寶”不是一个民族。而《华阳国志》《周书》《晋书》中的一些容易导致误解的模糊记载也不能证明寶是一个民族。 王化所及在地域范围上是一个渐进的过程，在社会层面上则是逐渐深入。若将秦汉以来的针对少数民族尤其是西南少数民族的政策放在宏观的视角来看，就会发现秦汉时在边鄙之蛮夷与中原王朝主要控制区之间存在一个过渡区域，过渡区内的蛮夷之人既可能对抗中原王朝，又可能为中原王朝所用。当然，时过境迁，过渡区范围和其地域优势处在动态变化之中，部分寶人群体在秦汉魏晋时期，从活跃于历史舞台到归于沉寂就与其居住地地位的上升与沉降密切相关。

  2025-03-20

• 张永林、刘玮、崔新平：建设标准化“枫桥式”税务分局的实践策略——基于国家税务总局富平县税务局的调查

  内容提要：创建“枫桥式”税务分局的税收治理实践，对于防范化解税费争议和提升税收治理效能具有重要意义。国家税务总局富平县税务局以“枫桥经验”和标准化治理理论为指导，打造出“五治五化”的“枫桥式”税务分局标准化建设模式，为各地税收治理实践贡献了智慧方案。深入推进“枫桥式”税务分局标准化建设工作，需要正确看待加强税收治理与推进社会治理现代化的关系，准确把握“枫桥经验”之于创建工作的意义，立足实际明确其在规范税务执法权力运行、推进纳税服务现代化、重视税费争议源头治理、构筑税收治理共治格局等方面的功能定位，结合“五治融合”基本方式科学合理地确定具体建设方法。 进入新时代，如何创新税收治理形式以主动融入社会治理现代化，成为摆在各级税务机关面前的时代课题。2023年是纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20周年。国家税务总局高度重视“枫桥式”税务机关建设，明确要求将建设新时代“枫桥式”税务所（分局、办税服务厅）作为推进税收现代化服务中国式现代化的基础性工程。近年来，全国多地税务机关纷纷以新时代“枫桥经验”为指导，开启了“枫桥式”税收治理品牌创建活动，创造性地将“枫桥经验”的治理元素同税费争议化解有机结合起来，为深入推进税收法治建设提供了新思路新方法。本文以国家税务总局富平县税务局打造标准化“枫桥式”税务分局为样本，立足其实践经验和治理依据的分析，结合实践特点着重探讨建设标准化“枫桥式”税务分局的路径方向，期冀为全国税务系统深入开展“枫桥式”税务分局标准化建设工作提供思路及借鉴。 一、建设标准化“枫桥式”税务分局的富平实践 国家税务总局富平县税务局以实现“矛盾不上交、服务不缺位、征纳更和谐”为目标，以开展标准化建设为契机，围绕征管服务标准化和矛盾纠纷化解两条主线，准确把握新时代“枫桥经验”的精神实质和丰富内涵，把新时代“枫桥经验”精髓要义与税收治理工作实际相结合，积极打造“枫桥式”税务分局标准化建设的“富平样板”，努力构建共建共治共享的基层税费治理新格局，形成了有特色有亮点、可复制可推广的先进经验。 （一）坚持和发展新时代“枫桥经验”，统筹谋划“枫桥式”税务分局标准化建设 为了把新时代“枫桥经验”坚持好、发展好，富平县税务局创造性地将坚持和发展新时代“枫桥经验”同税收治理标准化有机结合起来，提出了“枫桥式”税务分局标准化建设的工作思路旨在将“枫桥经验”治理元素融入税收治理过程并促进其标准化。为了突出富平税收治理的地域文化特点，富平县税务局党委高度重视标准化“枫桥式”税务分局的文化内涵建设，在统筹谋划过程中不仅要求以办实事、解难题、优服务为抓手，将政治标准和政治要求贯穿税收治理的方方面面，而且要求深度挖掘当地的文化资源，明确其税收治理品牌标识。基于此，富平县税务局以“富税有为·治享太平”为品牌开展“枫桥式”税务分局标准化建设，旨在深度挖掘富平丰厚的红色资源，将标准化的理念和方法融入税费治理工作当中，广泛动员社会各方的智慧力量，切实促进基层税务分局与纳税人缴费人关系的和谐发展，实现税费风险精准研判、税费诉求精准回应、税费争议精准调解。 （二）明确“枫桥式”税务分局建设目标，探索“五治五化”融合治理路径 为提升基层税收治理效能，富平县税务局以新时代“枫桥经验”和标准化建设理论为指导，将推进社会治理现代化所强调的“政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑”的“五治融合”理念同正在开展的税收治理标准化工作有机结合起来，提出了“五治五化”的税收治理新模式。其一，将“政治引领”和推进基层党建标准化相结合，要求坚持把党的领导贯穿到税费争议防范和化解的全过程，充分发挥基层党组织和党员干部的先锋模范作用，实现党政推动与发动群众相统一，全心全意为群众办实事、解难题。其二，将“法治保障”和推进税务执法标准化相结合，要求将“枫桥经验”的法治要求体现在税务执法规范化实践当中，坚持运用法治思维和法治方式解决涉税争议，并且积极推进法治宣传，教育引导群众尊法、守法、用法。其三，将“德治教化”和推进纳税服务标准化相结合，要求围绕“精细化服务”的内涵，牢牢把握社会主义核心价值观，将“枫桥经验”的德治要求体现在税务机关为纳税人缴费人提供服务过程当中，在税务干部中涵养文明新风，弘扬道德模范精神。其四，将“自治强基”和推进税收征管标准化相结合，要求将“枫桥经验”的自治要求体现在税收征管业务质量闭环监管和引导税收共治网格力量参与税费争议调解的全过程，不仅提升税费服务质量控制质效，而且推动街道、社区、公司、涉税中介机构、广大人民群众参与基层税费治理。其五，将“智治支撑”和推进以数字税标准化相结合，要求将“枫桥经验”的“智治”方式广泛应用到智慧税务建设当中，充分运用大数据、云计算、移动互联网、人工智能等现代科技手段，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革。 （三）聚焦税收治理源头打造法治前沿阵地，推进“五个中心”规范化标准化 为加强税务部门法治阵地建设，富平县税务局紧紧围绕税费矛盾纠纷防范、排查和化解，统筹推进税收普法中心、争议事项收集识别中心、争议调解中心、法律咨询中心、智慧枫桥中心等“五个中心”规范化标准化。其中，税收普法中心以税务人员、纳税人缴费人、青少年、社会公众等为普法服务对象，采取集中讲解、外出流动宣传、情景课堂、沙龙座谈等不同方式，结合线上线下不同途径，丰富税收普法表现形式，增加纳税人缴费人接受度和传播度，增强普法宣传实效。争议事项收集识别中心聚焦“收集”和“识别”两大功能定位，通过排查、申请、转交等渠道收集、监控、记录、分析、派发各类税费争议矛盾事项，以更好服务纳税人缴费人。争议调解中心，一方面重视建强固定调解队伍，由办案实践、税费争议调解经验丰富的公职律师、业务骨干组建调解团队；另一方面充实流动调解力量，招募外部法律顾问、法律专业人才作为补充，增强社会调解力量，对纳税人缴费人及利害关系人提出的争议事项及时进行咨询解答、调解并出具相关意见。法律咨询中心积极为公民、法人和其他组织等提供公益性的法律咨询、援助等服务。智慧枫桥中心通过智能化、信息化、数据化的服务手段，实现矛盾申请在线受理，远程解决纳税人缴费人的税费争议或疑难问题，让纳税人足不出户就可以享受纳税缴费服务。 （四）健全完善矛盾纠纷调处化解机制，有力保障纳税人缴费人合法权益 为有效防范和化解税费争议，富平县税务局坚持系统思维，细化矛盾纠纷调处流程，健全完善排查预警机制、分级分类管理机制、联动联调机制、纠纷调解机制、事后回访机制等税费矛盾纠纷化解工作机制，为有力保障纳税人缴费人合法权益提供了有力的制度保障。其中，排查预警机制将预防税费争议产生作为核心任务，针对不动产交易、社会保险费缴纳等社会关注度较高、受众范围广的高风险税费业务建立风险指标，制定相应的调处方案，努力将风险化解在萌芽状态。分级分类管理机制要求将税费争议分级分类归口管理，将争议按照化解困难程度划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级三个等级，分别通过联动解决、团队解决、现场解决的思路予以化解。联动联调机制要求打造“分局＋县局＋市局”三级联动调解格局，建立“税务＋N”协作机制，明确税务机关与其他社会治理成员单位之间的“争议共管”事项，同时借助市局和地方高校的力量共同打造税费争议化解共同体。纠纷调解机制要求建立“前台受理＋调度岗衔接＋调解团队支撑”的服务模式，一般矛盾由税务分局通过电话、视频的调解方式现场解决，复杂矛盾由“金牌调解团队”集中解决。事后回访机制要求调解完成以后定期通过电话、网络、现场等形式跟踪回访，听取争议当事人对调解方式方法、处理结果等方面的意见建议，推动调解工作不断完善，形成闭环。 （五）健全完善360度全方位监督考核体系，切实提升基层税收治理能力和水平 富平县税务局在建设标准化“枫桥式”税务分局过程中，特别重视考核评估体系的税收治理意义。为了能够对建设工作进行全面、客观的评价，确保各项机制有序高效运转，富平县税务局本着坚持原则、实事求是、客观公正的考核原则，科学设置考核指标和分支，依托县税务局绩效考核机构，运用绩效管理原理和方法，采用按月考核、量化打分、绩效挂钩的方式，对各分局（所）、相关股室所承担的工作任务完成情况予以考核，并在考核之后强化考核结果运用，将其作为部门和个人评先评优的依据。在整个“枫桥式”税务分局标准化建设的考核评估体系中，共设置基础管理、运行机制、回访评价三个一级指标，并在其下设立二级指标，科学确定各个指标的考核权重。比如，在基础管理一级指标中，设置基层党建标准化、税收征管标准化、税务执法标准化、纳税服务标准化、税收治理数字化五个二级指标，考核权重各占6%。 二、建设标准化“枫桥式”税务分局的理论分析 富平县税务局建设标准化“枫桥式”税务分局的实践，不仅包含了对建设标准化税务机关重要性的认识，而且包含了对打造“枫桥式”税务分局基本思路的理解，“标准化”和“枫桥式”成为体现标准化“枫桥式”税务分局核心特征的两大基本要素。在基层社会治理坚持发展新时代“枫桥经验”的背景下，借鉴标准化治理理论和新时代“枫桥经验”理论创新税收治理工作，无论是对提升税务机关税收治理能力和税费服务水平，还是对有效防范化解税费矛盾纠纷，都具有重要的现实意义和深远的历史意义。 （一）践行新时代“枫桥经验”赋能税收治理能力 税收治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化在税收领域的具体体现，其重要标志是在税收治理过程中强化现代治理理念、采用现代治理手段，提升税收治理效能，提高社会满意度和税法遵从度，确保税收相关法律法规得到有效落实。新时代“枫桥经验”的核心精髓是强调依靠群众解决群众身边的问题，不仅要做到矛盾纠纷就地化解，实现“矛盾不上交”，而且要确保“平安不出事”和“服务不缺位”。这为各部门各行业各领域坚持和发展新时代“枫桥经验”提供了根本遵循。能否将“枫桥经验”融入基层社会治理各领域各方面，成为创新基层社会治理的关键一招。习近平总书记指出，要完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进社会和谐稳定。党的二十大报告再次强调“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。因而，在建设标准化“枫桥式”税务分局的税收治理实践中，坚持和发展新时代“枫桥经验”是提高税收治理能力和水平的应有之义。 （二）应用标准化治理理论提高税费服务水平 坚持以人民为中心是我国国家治理体系的一大显著优势。税收治理工作坚持以人民为中心的发展思想，最核心的就是要将服务好纳税人缴费人作为税收治理中心任务。近年来，随着纳税人缴费人规模增加与需求升级，加上服务型政府理念逐渐深入人心，纳税人缴费人对税务机关服务环境、态度、方式等方面的要求也日益提高，迫切要求各级税务机关在提高税费服务水平方面及时作出转变，建立一套覆盖税收工作全岗位全过程的标准化服务体系。标准化概念源于科学管理理论体系，伴随着“社会管理”向“社会治理”理念转变，逐渐成为建设服务型政府的重要理论工具。有学者指出，标准化治理就是在社会治理过程中利用标准和标准体系实现多元主体共治、优化资源配置与提升治理效率的规范化治理。中共中央、国务院于2021年印发的《国家标准化发展纲要》不仅肯定了标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、引领性作用，而且强调要推动行政管理和社会治理标准化建设。对于“枫桥式”税务分局标准化建设而言，需要深刻认识标准化治理理论对于税务机关提高税收治理效能的重要意义，特别是在税费征管服务方面要能够有机融入标准化治理理论，通过统一规范各层级各环节的税费工作标准，保证纳税人缴费人的所有需求从提出到办结都有明确的制度依据和规范的工作流程，努力在高标准满足纳税人缴费人税费服务需求的过程中有效预防各类税费争议产生。 （三）借鉴矛盾纠纷源头治理理论防范化解税费争议 有效防范化解税费争议有利于夯实税收法治基础和提升税收法治水平。在长期税收治理实践中，行政复议和行政诉讼在税费争议解决方面发挥了重要作用，但是这两种手段都是纳税人缴费人寻求救济的途径，对于税务机关而言具有被动治理的特点，加上行政复议和行政诉讼对程序和证据的严格要求，难免对一些复杂性税费争议的实质性化解带来掣肘。推动矛盾纠纷源头治理是加强社会治理体系和治理能力建设的重要抓手，也为推动税费争议实质性化解提供了重要思路。加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，有利于最大限度减少诉讼增量，实现诉源治理的目标。我国高度重视社会矛盾纠纷多元化解，中共中央办公厅、国务院办公厅《对于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》、中央全面深化改革委员会审议通过的《对于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》以及《中共中央国务院对于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等一系列政策文件都将矛盾纠纷源头治理作为一项基本原则，要求合理配置各类矛盾纠纷化解的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。因此，建设标准化“枫桥式”税务分局推动税收治理现代化，应构建非诉讼和诉讼有机衔接、分层递进的税费矛盾纠纷解决体系，特别要重视发挥行政复议和行政诉讼以外的其他矛盾纠纷化解制度的税收治理价值，从源头防范化解税费争议。 三、建设标准化“枫桥式”税务分局的路径方向 建设标准化“枫桥式”税务分局是富平县税务局结合本地税收治理实践对新时代“枫桥经验”的创新发展，体现了基层税务机关对推进新时代基层税收治理现代化路径的系统思考。深入推进标准化“枫桥式”税务分局建设工作，必须正确看待加强税收治理与推进社会治理现代化的关系，准确把握“枫桥经验”的内在精髓，立足税收治理实际需求，科学合理地确定创建方法，在有效防范和化解税费争议过程中提高税收治理效能。 （一）正确看待加强税收治理与推进社会治理现代化的关系 税费争议通常发生在税务部门和纳税人缴费人之间，特别是伴随着纳税人缴费人权利意识不断增强，税费争议也呈现出多元化的特点。税费争议产生原因往往是多方面的。其一，税收法治建设仍需进一步加强。当今社会已经进入信息化、网络化时代，大量新兴产业蓬勃发展，但是在税收法治建设实践中，仍然存在着较为明显的法律供给不足、操作性不强、执行不严等现象。其二，扣缴义务人、纳税人缴费人对税费法律法规不了解。税费法律法规相关规定具有较强的专业性，虽然近年来各地税务机关通过各种形式开展了一系列税费普法活动，但是由于扣缴义务人、纳税人缴费人对税收法律规定仍了解得不深入，导致税法实施中存在一些问题。其三，税务机关及其工作人员服务理念仍需改进。虽然我国税收治理日益重视现代科技支撑，但是征管服务中有些环节设置较为烦琐，不能很好地方便纳税人缴费人，加之部分工作人员服务理念不强，从而引发争议。在税收治理实践中能否合法、及时、有效地处理好税费争议，充分保障纳税人缴费人合法权益，不仅事关税收法治建设水平，而且事关社会和谐稳定。因此，构建和谐的征纳关系，不仅是加强税收治理的职责所在，也是推进社会治理现代化的必然要求。 （二）准确把握“枫桥经验”之于标准化“枫桥式”税务分局的建设意义 系列“枫桥式”创建活动是“枫桥经验”向社会治理各领域应用和拓展的基本方式。建设标准化“枫桥式”税务分局，有必要从理论、制度、文化等方面准确把握“枫桥经验”的理论指导意义。 其一，理论层面。新时代“枫桥经验”既是马克思主义社会治理理论在新的历史条件下的创造性转化，也是中国共产党对国家和社会治理现代化的创新性发展，从理念、格局、模式、方法等方面为新时代加快推进基层社会治理现代化提供了重要理论借鉴。将新时代“枫桥经验”同税费争议化解有机结合起来，广泛应用于税收治理改革当中，对于创新税收治理、加快推进税收治理能力现代化具有重要的示范引领意义。 其二，制度层面。“枫桥经验”不仅重视发挥宪法、法律、法规、政策、规章等正式制度的基层社会治理作用，而且重视发挥价值信念、文化传统、风俗习惯、村规民约、市民公约、各类社团章程等非正式制度的基层社会治理作用，为正式制度和非正式制度设定了相应的调整空间。建设标准化“枫桥式”税务分局，不仅要看到正式制度对于规范税收治理活动的重要性，还要重视非正式制度在优化社会资源配置、协调社会主体行动、平衡利益冲突、修复社会关系、守护公平正义等方面的特殊功能，积极探索纳税信用观念和意识如何在税收治理中充分发挥作用。 其三，文化层面。相比于传统的管理手段，文化治理具有极强的社会感染力，提升文化治理能力的关键在于坚持以人民为中心，满足人民群众的精神文化需求。“枫桥经验”在防范和化解矛盾纠纷中不仅大力弘扬自由、平等、公正、民主、法治、文明、和谐等现代价值观念，而且注重从儒家伦理、和谐理念、孝义文化、乡贤文化等中华传统文化中挖掘、汲取营养成分，契合了文化治理的多元主体和多途径表达的特点，有力地推动了文化治理的现代化发展和转型。建设标准化“枫桥式”税务分局也是一种文化建设，因而要创造性地将“枫桥经验”所呈现出来的文化治理特点融入税收治理实践当中，从而使广大人民群众发自内心地认同并接受。 （三）立足实际明确标准化“枫桥式”税务分局功能定位 建设标准化“枫桥式”税务分局，就是要始终把保障纳税人缴费人的合法权益作为税收治理工作的中心，把税收治理工作重心聚焦到为纳税人缴费人提供优质的纳税服务上来，构建起共建共治共享的税收治理格局。基于“枫桥式”和“标准化”对于基层税收治理工作的理论引领，开展“枫桥式”税务分局标准化建设工作，应结合基层税务工作实际，从以下四个维度明确标准化“枫桥式”税务分局的功能定位。 其一，规范税务执法权力运行。在国家标准化战略实施背景下，标准化理论逐步向乡村振兴、新型城镇化、行政管理、社会治理、公共安全、基本公共服务等领域拓展，将标准化引入税收治理层面，成为标准化建设的重要组成部分。开展“枫桥式”税务分局标准化建设工作，核心是在国家治理现代化和税收治理精细化目标引领下，立足于国家税收管理制度，由税务机关、纳税主体和社会力量共同参与，将标准化原理和技术运用到税收治理领域的创新实践中，坚持运用法治思维和法治方式规范税务执法权力运行，加强税务执法行为监督，保障纳税人缴费人权利，营造良好的税收法治环境。 其二，推进纳税服务现代化。近年来，我国税务部门服务意识日益增强，对纳税服务的理解也朝着规范化、高效化、个性化、精细化等更深层次转变。建设标准化“枫桥式”税务分局，应当准确把握纳税服务现代化的总体目标，聚焦纳税人缴费人服务需求完善纳税服务体制机制，充分应用现代信息技术推动智慧税务建设，推进税收征管便利制度改革，促进纳税服务优化升级，提高纳税缴费便利化水平。还应持续在提升纳税服务水平上下功夫，切实解决税收征管和服务工作中存在的突出问题。自2014年以来，国家税务总局坚持“以纳税人为中心”的服务理念，在全国范围持续推行“便民办税春风行动”，契合了新时代“枫桥经验”服务不缺位的内涵。 其三，重视税费争议源头治理。利益关系是税费争议的核心内容。税收治理现代化水平不仅体现在纳税服务现代化方面，还体现在税费争议源头治理的能力和水平方面。“枫桥经验”在解决矛盾纠纷时重视发挥各级各类调解组织的积极作用，重视运用劝导和说服的方式。建设标准化“枫桥式”税务分局，应当重视调解制度和税费争议源头治理的有机衔接，建立覆盖整个税务系统的税费争议联动防范和调处机制，分级分类开展税务执法风险排查工作，让税费争议调解的触角延伸至广大税务分局，切实推进平安税务建设，努力把大多数税费争议化解在税务分局层面。 其四，构筑税收治理共治格局。税收治理是一项复杂的系统性工程，需要统筹协调好税务机关和各涉税涉费主体的力量。建设标准化“枫桥式”税务分局，要学习借鉴“枫桥经验”对社会治理的要求，强化以人民为中心的发展思想，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《对于进一步深化税收征管改革的意见》所提出的“持续深化拓展税收共治格局”“加强部门协作”“加强社会协同”“强化税收司法保障”“强化国际税收合作”等要求，坚持从纳税人缴费人的需求出发凝聚多元税收治理主体的合力，构建起党委领导、税务负责、部门合作、社会协同和公众参与的税收共治新格局。 （四）科学合理确定标准化“枫桥式”税务分局创建方法 税收治理唯有建立在公平正义的制度基础上，方能有效促进经济社会健康可持续发展。标准化“枫桥式”税务分局建设意义最终体现在税收治理成效当中，科学的税收治理机制是实现税收治理现代化的前提。在“枫桥式”税务分局标准化建设中，创新税收治理机制关键是要将“枫桥经验”的治理路径创造性地转化为税收治理的路径。新时代“枫桥经验”强调在社会治理中实行“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持自治、法治、德治“三治融合”，坚持人防、物防、技防、心防“四防并举”，坚持共建共享。中央政法委在部署创建全国市域社会治理现代化试点合格城市过程中，进一步将“枫桥经验”所强调的“三治融合”理论拓展为政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”，并将其作为推进社会治理现代化的基本方式。以新时代“枫桥经验”和标准化理论为指导建设标准化“枫桥式”税务分局，要认真研究“枫桥经验”和社会治理“五治融合”方式同税收治理之间的内在逻辑关联，充分挖掘政治、法治、德治、自治、智治“五治”对于税收治理的积极意义，加强标准化“枫桥式”税务分局的理论体系研究和配套制度建设。具体而言，建设标准化“枫桥式”税务分局要坚持以人民为中心的发展思想，将政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑等治理方式和对应领域的标准化建设要求有机结合起来，加强标准化“枫桥式”税务分局的体系化建构和制度化推进。此外，在“枫桥式”税务分局标准化建设中，还要看到标准化建设所存在的局限性，不能因为过于强调标准化而忽略了税收治理本身应当具有的灵活性，要在加强税务分局标准化建设同时给基层税务工作留下足够的创新空间，鼓励税务分局积极发挥主观能动性，注重税收治理方面的案例分析和工作法总结。

  2025-03-19